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完善PPP模式政府债务管理

胡亚楠

政府和社会资本合作模式(PPP)因其提高供给效率,缓解支出压力的优势,已成为中国最重要的公共产品供给方式之一。然而,PPP模式并没有改变政府支出的性质,也无法保证债务风险的释放和政府债务的变化仍需要各方关注。

功能

(1)复杂性。从参与者的角度来看,PPP模型通过契约关系将政府,社会资本和公共产品供给紧密联系起来。这使得主体(政府与社会资本之间)与主体(各级政府之间)之间的委托 - 代理关系,以及信息不对称和利益冲突引起的问题更容易被放大。

(2)隐瞒。 PPP模型的一个优点是可以提前使用它来延迟或避免当前的财政支出。虽然PPP模式的当前支出很小,债务压力不高,但事实上,政府不仅有未来的支出压力,而且还承担着法律风险和政策风险等自身责任,甚至可能面临这样的原因。作为公众的期望。在没有承担额外救助补贴的责任的情况下,支出的责任并没有消失,但是它一直被推迟到未来的一年被隐藏起来。一般而言,除合约中明确规定的直接明确债务外,其他或有负债或隐性债务在项目初期难以反映,隐瞒性很高。

更严重的是,政府部门受到打破预算限制的动机的影响,并可能通过担保,承诺等进一步故意从政府资产负债表上清除上述债务,使已经隐藏的政府债务更难找到。

(c)不确定性。 PPP项目有很长的时间跨度,未来的经济和社会环境是复杂多变的。由于人民的合理性有限,政府和社会资本都无法准确地应对未来可能发生的所有事件,面对许多不可预见的因素是不可避免的。

问题

(1)强调轻管理,对ppp模式的政府债务问题认识不足。目前,一些地方政府仍然存在“考虑当前债务解决,不考虑长期债务可持续性”的短视问题。他们认为,实施ppp模式是为了完成财政风险的转移,而对ppp模式下政府债务的新特点并不关心。更重要的是,认知还不清楚。例如,在隐性债务清算文件中,多数地区仅将购买力平价模式作为偿债资金的对接渠道。他们只是研究如何引入ppp项目来解决当前的债务危机,而没有研究是否会带来其他隐性债务;在一些领域,也缺乏独立明确的实施原则。在实践中,它并不依赖主观直觉来复制他人的经验。甚至一些地区直接形成了一系列回购安排,“清股”和“隐性股权协议”。“假购买力平价项目”为未来财政支出和债务平衡埋下隐患。

(二)从以往情况看,债务预算管理制度尚不成熟。一是现行政府预算分类体系中“类项目”的四级科目设置仍然粗糙,科目流转规则缺乏明确规定。在实践中,政府部门很可能通过ppp项目支出与其他支出的合流,实现挪用项目资金、变相增加财政支出、掩盖和隐瞒债务负担的目的。第二,我国跨年预算平衡机制仍处于改革和过渡状态。中长期预算管理框架尚处于构建的初级阶段。在ppp模型中,处理往往只基于年度预算,类比简单,随机性和准确性高。穷人,很难有效把握政府债务的变化趋势和债务增减的真正原因。

(三)财政承受能力论证体系仍需完善。虽然我国专门出台了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(以下简称《指引》)规范论证行为,但从制度本身和实践成果来看,当前财政承受能力论证体系仍存有漏洞:一是程序法定性不强。当前PPP模式由财政部和发改委双主体负责,在发改委的制度要求中,只提出了“开展可行性评估”,并未强制要求开展财政承受能力论证,很可能导致部分PPP项目绕开支出约束。二是论证内容仍需细化。目前,《指引》中仍缺少对测算方式、论证程度的详细要求,严重影响了论证的准确性,如对于合理利润率仅要求以中长期贷款利率为基准,但不同行业利润率差异较大,如何取值仍难以统一;而对于年度折现率,《指引》又缺少具体规定,直接导致了实际操作中利率选择混乱,测算随机性较大、结果难以类比。三是执行成果参差不齐。当前公开报告中各地差距较大,部分地区报告缺少单价、数量等细节信息,存在着论证简略、数据少报、漏报等众多问题,极大地影响了论证结果的准确度。

建议

(一)树立PPP模式政府债务管理意识。一是普及PPP模式的财政支出、债务管理、风险管控知识,明确PPP模式下政府债务的表现形式,形成“管理与推行并重”的PPP模式制度文化氛围。二是通过法律体系的建设倒逼地方政府债务管理意识的提高。这即是需要在整合现有法律法规的基础上,建立涵盖法律法规、实施原则、操作指南的多层级的PPP模式法律体系,落实主体责任,约束地方政府的推广实施行为。三是要在评价地方政府PPP模式推进情况的同时,一同评估PPP模式下的政府债务管理情况,以引导地方政府兼顾显隐性、长短期的债务管理,条件成熟时,还可将其进一步列入到政府绩效评价体系中以强化债务管理水平。

(二)健全PPP模式的债务预算管理制度。一是细化支出科目分类,适当增添“项级”“目级”明细科目以细化债务预算管理,如可在款级“基础设施建设”科目下增设道路、桥梁、农田设施等项级科目以细致区分行业。同时,鉴于PPP项目的独特性,也可以考虑在经济性分类科目下,单设“PPP项目支出”这一明细分类,从而更清晰的反映PPP项目的财政支出责任和债务需求。二是明确收支规则,约束项目经济性支出和资本性支出间的科目流用,避免不同项目间的政府债务相互转移。三是健全中长期预算管理框架,形成与年度预算有效衔接的滚动预算安排,发挥中长期预算框架的预测、预警功能,及时发现未来债务变动趋势,提前安排PPP项目数额,调整支出结构,确保PPP项目的政府债务额度随经济发展状况适当增减,与财政承受能力相匹配。

(三)优化财政承受能力论证体系。一是明确制度层级,整合财政部和发改委的权责划分,确保所有PPP项目实施前均经过合理、完整的财政承受能力论证。二是细化《指引》论证内容,对数据选取、方法选择、报告要素等方面作出明确要求,尤其是对于利润率、折现率等直接影响论证结果的关键性指标,应及时出台指导文件,综合考虑行业差异和地方实际,拟订相应的取值范围和取值条件,确保论证过程和论证结果真实、可比。三是规范实际操作,建立财政承受能力论证更新机制,及时清退报告不合格的PPP项目,定期或不定期(如发生社会资本方重大变动、所处行业重大变动时)更新项目的支出情况和债务预测,修正原有论证结果,防止一次通过后罔顾债务规模肆意开展项目,筑牢10%的支出红线。

(责任编辑: HN666)